Von der CSRD zu den ESRS: ein neues Fundament für Nachhaltigkeitsberichte

I. Hintergründe

Wahrgenommene Defizite in der Vollständigkeit, Vergleichbarkeit und Verlässlichkeit der nichtfinanziellen Berichterstattungen, welche Unternehmen im Anwendungsbereich der Non-Financial Reporting Directive (NFRD) gegenwärtig zu veröffentlichen haben, stützten schon früh die Forderung, die Vorgaben im europäischen Bilanzrecht zur Nachhaltigkeitstransparenz grundlegend zu überarbeiten. [1] Die nunmehr zur Jahresmitte 2022 vorgelegte Endfassung der CSRD [2] trägt dieser Forderung in zahlreichen Aspekten Rechnung; ein Schlüsselelement stellt die Einführung von Standards dar, welche erstmals die Angabepflichten detailliert ausführen: [3]

• Im Hinblick auf die Vollständigkeit der so berichteten Informationen wird damit der Ermessenspielraum von Unternehmen bei der Festlegung der Inhalte der von ihnen veröffentlichten Berichte eingeschränkt.

• Zugleich werden die Berichterstattungen verschiedener Unternehmen in einem höheren Maße vergleichbar.

• Die Verlässlichkeit der berichteten Informationen kann dadurch gesichert werden, dass nunmehr erstmals verbindliche, hinlänglich konkretisierte Soll-Objekte für die Durchführung einer externen Prüfung vorliegen.

Der Vorschlag, spezifische Standards für die Konkretisierung der nachhaltigkeitsbezogenen Berichtspflichten in der EU zu erarbeiten, wurde bereits im Jahr 2019 mit Nachdruck aufgeworfen. Damals zeichnete sich ab, dass der Weg der unverbindlichen Leitlinien für die nichtfinanzielle Berichterstattung, die 2017 und 2019 veröffentlicht wurden, wenig erfolgsversprechend war. Und schon während der ersten Vorarbeiten zur später veröffentlichten CSRD-Entwurfsfassung begannen parallel laufende Arbeiten an einem Konzept, wie verbindliche Standards für eine erweiterte Nachhaltigkeitstransparenz von Unternehmen in der EU ausgestaltet werden könnten. Die European Financial Reporting Advisory Group (EFRAG) wurde dabei auserkoren, diese Konzeptionsarbeit zu übernehmen – da früh festgestellt wurde, dass die EFRAG selbst als Standardsetzer auf EU-Ebene am ehesten in Betracht kommt. Das Anfang 2021 abgeschlossene Konzept stellte schließlich eine wichtige Grundlage für den im April des Jahres veröffentlichten Kommissionsvorschlag zur CSRD dar. Dieser sah als Kulminationspunkt der bisherigen Entwicklungen vor, dass die von der Richtlinie selbst nur rudimentär umrissenen Angabepflichten durch von der EFRAG zu entwickelnde und von der EU-Kommission in Form von delegierten Rechtsakten zu übernehmende ESRS konkretisiert werden. [4]

Bereits auf Grundlage des Kommissionsvorschlags wurde die EFRAG in Folge auch damit betraut, erste Standards zur neuen europäischen Nachhaltigkeitsberichterstattung zu entwickeln. Dieses Projekt lief weitgehend parallel zu den weiteren Konsultations- und Abstimmungsaktivitäten auf EU-Ebene zur CSRD. [5] Als bis dato letzter Meilenstein konnte im April 2022 ein erstes Set an Standardentwürfen veröffentlicht werden, die bis zum 8. August des Jahres zur Konsultation gestellt wurden. [6]

Die Reaktionen auf dieses Vorhaben der Standardisierung der europäischen Nachhaltigkeitsberichterstattung fielen jedoch nicht nur positiv aus. Gerade seitens der Akademia beziehungsweise durch Unternehmensvertreter wurden kritische Stimmen laut. In Frage gestellt wurde bereits die grundlegende Vereinbarkeit mit EU-rechtlichen Grundprinzipien, da hier eine wichtige Regulierungskompetenz in die Verantwortung eines privatrechtlich organisierten Vereins übertragen werden sollte; aber auch die Kompetenzen der EU-Kommission würden in diesem Zusammenhang auf eine Weise aufgewertet, die nicht unproblematisch ist. Schließlich wurde im Besonderen auf das Problem hingewiesen, dass viele Mitglieder der verschiedenen eingerichteten Arbeitsgruppen nicht frei von Eigeninteressen sind und zugleich mit ihren Aktivitäten in keine formal ausgereiften governance-Mechanismen eingebettet sind. [7]

Ein weiterer wichtiger Kritikpunkt an den Vorschlägen der EU-Kommission betrifft die Sinnhaftigkeit eines „europäischen Sonderwegs“ – wo doch stattdessen eine Vielzahl an bestehenden und in Entwicklung inbegriffenen Standards und Rahmenwerke für die Nachhaltigkeitsberichterstattung ebenso in das europäische Bilanzrecht integriert werden könnte. Gerade europäische Unternehmen, die ihre Wirtschaftsaktivitäten weltweit entfalten beziehungsweise sich auf internationalen Kapitalmärkten (re)finanzieren, sprachen sich nachdrücklich für eine entsprechend „globale Lösung“ aus. Anderenfalls könnte die Wirksamkeit der Berichterstattung eingeschränkt werden beziehungsweise aufgrund von einer faktischen Notwendigkeit zu einer mehrfachen Berichterstattung nach unterschiedlichen Vorgaben und der damit verbundenen Verwaltungskosten ein Wettbewerbsnachteil für europäische Unternehmen entstehen. [8]

Mit der nunmehr vorliegenden Endfassung der CSRD versuchten die zuständigen politischen Akteure (Kommission, Rat und Parlament), auf diese Kritik einzugehen. Dabei wird allerdings nicht vom grundlegenden Regelungsvorhaben Abstand genommen: Über die ESRS werden die Inhalte der verpflichtenden Berichterstattungen sowie zahlreiche der damit einhergehenden formalen Fragen geklärt. Für europäische Unternehmen, die in Zukunft unter den Anwendungsbereich der CSRD fallen, bedeutet dies, dass somit das Augenmerk für ihre Vorbereitungsarbeiten auf den noch fertigzustellenden Standards liegt.

II. Regelungen zu den ESRS in der CSRD im Überblick

1. Grundlegende Regelungen zu den ESRS

Die Endfassung der CSRD fügt einen Art. 29b mit dem Titel „Sustainability reporting standards“ in die Bilanz-RL. Dieser enthält die wichtigsten Regelungen zu der Anwendung der ESRS; diese Anwendung ist grundsätzlich für alle Unternehmen vorgesehen, die zur Berichterstattung gem. CSRD verpflichtet sind.

Zunächst werden in Art. 29b die Zeitpunkte festgelegt, bis zu denen ESRS zu entwickeln sind:

• Bis zum 30.6.2023 hat die EU-Kommission demnach ein erstes Set an Standards in Form eines delegierten Rechtsakts zu übernehmen, die sich mit sektorunabhängigen Angabepflichten befassen und v. a. die Informationsbedürfnisse des Kapitalmarkts (in Folge der Offenlegungs-VO) priorisieren. [9]

• Bis zum 30.6.2024 sind darüber hinaus weitere sektorunabhängige sowie sektorspezifische Standards zu veröffentlichen. [10] Bei der Sektorpriorisierung und der Ausgestaltung der einzelnen sektorspezifischen Standards soll auf die relevanten Risiken und Auswirkungen, die mit Wirtschaftsaktivitäten in den jeweiligen Sektoren verbunden sind, abgestellt werden. [11]

Die EFRAG selbst hat sich verpflichtet, jeweils bis zum November des vorhergehenden Jahres ihre Standardentwürfe an die EU-Kommission zu übermitteln. [12] Dies gibt somit den zeitlichen Rahmen für die Arbeiten auf politischer Ebene für das endorsement vor.

Hiernach werden konkrete Anforderungen an die Inhalte der zu erarbeitenden ESRS formuliert. Diese finden sich in der nachfolgenden Übersicht strukturiert.

Zuletzt sieht Art. 29b vor, dass die zu entwickelnden ESRS auf Konsistenz mit dem gesamten einschlägigen Normenrahmen in der EU in puncto Nachhaltigkeit zu achten haben. Gerade die Notwendigkeit, diesem EU-spezifischen Kontext Rechnung zu tragen, wurde im bisherigen Diskurs häufig als Rechtfertigung dafür angeführt, eigene europäische Standards für die Nachhaltigkeitsberichterstattung zu erarbeiten – und nicht etwa bereits existierende oder auf internationaler Ebene vorliegende Standards zu übernehmen. [23] Aber um zugleich nicht den Anschluss an internationale Entwicklungen zu verlieren beziehungsweise hier auch den Bedürfnissen global tätiger Unternehmen mit EU-Sitz Rechnung zu tragen, sollen diese Entwicklungen gleichermaßen berücksichtigt werden. Entsprechend lang und vielfältig ist die Liste an Initiativen und Normen, von der Art. 29b Abs. 3 letztlich fordert, dass sie – und zwar „to the greatest extent possible“, allerdings ohne Priorisierungen o. Ä. – in die Standardsetzung Eingang finden:

• die Arbeiten globaler Initiativen auf dem Gebiet der Nachhaltigkeitsberichterstattung – die ErwGr. zur CSRD heben hier insbesondere die Standards des ISSB hervor –, [24] weiterhin existierende Standards und Rahmenwerke für die Naturkapitalbilanzierung und Treibhausgasbilanzierung, verantwortungsvolles Geschäftsgebaren, CSR und nachhaltige Entwicklung;

• die Vorgaben der Offenlegungs-VO (2019/2088) über nachhaltigkeitsbezogene Offenlegungspflichten im Finanzdienstleistungssektor;

• die Vorgaben der Taxonomie-VO (2020/852) samt der dazu verabschiedeten delegierten Rechtsakte;

• die Vorgaben zu nachhaltigkeitsbezogenen Offenlegungspflichten für Referenzwerte aus der Referenzwerte-VO (2016/1011); insbesondere in Form der Ergänzungen durch die delegierten Rechtsakte 2020/1816 (Erläuterungen, wie ESG-Faktoren in den einzelnen Referenzwerten berücksichtigt werden), 2020/1817 (Mindestinhalte dieser Erläuterungen) und 2020/1818 (Mindeststandards für Referenzwerte für den klimabedingten Wandel und für auf den Paris-Zielpfad abgestimmten Referenzwerte);

• die Vorgaben der technischen Regulierungsstandards, die gem. Kapitaladäquanz-VO (575/2013) übernommen wurden;

• die Empfehlungen für die Anwendung gemeinsamer Methoden zur Messung und Offenlegung der Umweltleistung von Produkten und Organisationen (2013/179/EU);

• die Rahmenbedingungen der Emissionshandels-RL (2003/87/EG);

• die Rahmenbedingungen des Europäischen Klimagesetzes (VO 2021/1119);

• die Rahmenbedingungen der EMAS-VO (1221/2009);

• die Rahmenbedingungen der Hinweisgeber-RL (2019/1937).

Ergänzend widmet sich ein neuer Art. 29c unter dem Titel „Sustainability reporting standards for SMEs“ spezifischen Standards, die reduzierte Offenlegungsverpflichtungen enthalten sollen. Diese sollen grundsätzlich konsistent mit den „full ESRS“ gem. Art. 29b sein, aber zugleich nur einen Kern von Angabepflichten abdecken, der von der CSRD für KMU in Art. 19a Abs. 5 vorgesehen wird. Diese Standards stehen den kapitalmarktorientierten KMU im Anwendungsbereich der CSRD offen; darüber hinaus können kleine und nicht-komplexe Kreditinstitute beziehungsweise firmeneigene Versicherungsunternehmen hiervon Gebrauch machen. [25] Auch diese Standards sind bis zum 30.6.2024 zu entwickeln. [26]

2. Regelungen im Hinblick auf Unternehmen aus Drittstaaten

Ein Schlüsselelement der CSRD ist die Ausdehnung der nachhaltigkeitsbezogenen Transparenzpflichten auf Unternehmen aus Drittstaaten – auf unmittelbare beziehungsweise mittelbare Weise: Im ersteren Fall, sofern ein solches Unternehmen an einem geregelten Markt in der EU notiert, im zweiten Fall, sofern es über Tochterunternehmen beziehungsweise Zweigniederlassungen substanzielle Wirtschaftstätigkeiten im EU-Raum entfaltet. In beiden Fällen bedeutet dies, dass grundsätzlich ebenso die ESRS von diesen Unternehmen anzuwenden wären – was bereits im Hinblick auf die Namensgebung der neuen Standards die politische Brisanz hervorstreicht. [27] Aus diesem Grund sieht die CSRD für den Anwendungsfall der Berichtspflichten auf Unternehmen aus Drittstaaten die Anwendung von Äquivalenzbestimmungen vor.

Für Unternehmen aus Drittstaaten, die an einem geregelten Markt in der EU notieren, enthält die Transparenz-RL die einschlägigen Berichtspflichten. Zugleich sieht sie aber auch vor, dass die EU-Kommission über die Gleichwertigkeit von Standards für die Nachhaltigkeitsberichterstattung, die von diesen Unternehmen aus Drittstaaten angewandt werden, zu bestimmen hat.

• Für Berichtsstandards, die für Unternehmen aus mehreren Drittstaaten gleichermaßen relevant sind, hat die EU-Kommission allgemeine Äquivalenzkriterien in Form von delegierten Rechtsakten zu erlassen. [28] Die CSRD gibt hierzu nur sehr grob gehaltene Mindestkriterien vor: so müssen inhaltlich die Themenbereiche Ökologie, Soziales und governance abgedeckt werden – und dem Grundsatz der doppelten Wesentlichkeit Rechnung getragen werden. [29]

• Werden angewandte Standards für die Nachhaltigkeitsberichterstattung nicht als gleichwertig beurteilt, kann den berichtenden Unternehmen erlaubt werden, für eine festgelegte Übergangszeit an der bisherigen Berichterstattung festzuhalten. [30]

Diese Äquivalenzbestimmungen kommen auch für solche Unternehmen zur Anwendung, die (lediglich) Aufgrund ihrer Wirtschaftstätigkeiten im EU-Raum berichtspflichtig sind. Zwar können diese nicht unmittelbar durchgesetzt werden – sie spielen aber v. a. aus Sicht der Tochterunternehmen im EU-Raum eine Rolle, da (nach einem Übergangszeitraum bis 2028) [31] nur dann eine Befreiungswirkung i. S. des Konzernprivilegs zum Tragen kommt, wenn ein solches Drittstaaten-Unternehmen den ESRS gleichwertige Standards anwendet. [32] Im Hinblick auf Haftungsfragen ist darüber hinaus bedeutsam, dass die Zweigniederlassungen beziehungsweise die Unternehmensorgane der Tochterunternehmen im EU-Raum für die Offenlegung des Nachhaltigkeitsberichts ihres zugehörigen (Muntter-)Unternehmens aus Drittstaaten verantwortlich gemacht werden. [33]

Zusätzlich wird eine zweite Möglichkeit für eine CSRD-konforme Berichterstattung im letztgenannten Anwendungsfall geregelt. Die EU-Kommission wird beauftragt, bis zum 30.6.2024 [34] spezifische ESRS zu übernehmen, die Inhalte umfassen, die von den von der Berichtspflicht gem. Art. 40a ff. umfassten Unternehmen offenzulegen sind. [35] Es ist davon auszugehen, dass sich diese Regelung v. a. an solche Unternehmen richtet, die keine Nachhaltigkeitsberichte nach Nicht-EU-Standards veröffentlichen, deren Gleichwertigkeit überprüft werden könnte – und für die folglich ein Mindest-Set an Angaben im Einklang mit den Mindestkriterien für die Gleichwertigkeitsprüfung gemäß Transparenz-RL vorgegeben werden soll.

3. Regelungen zu den Kompetenzen der EFRAG und der EU-Kommission

In seinem ersten Satz legt Art. 29b fest, dass die EU-Kommission die ESRS in Form von delegierten Rechtsakten übernehmen soll – sie erhalten so unionsweit Gültigkeit, ohne dass eine Übernahme auf Ebene der einzelnen Mitgliedsstaaten erforderlich ist. Dabei muss sich die Kommission auf sog. technical adivce seitens der EFRAG stützen, sofern dieser technical advice auf Basis der folgenden vier Prinzipien erarbeitet wurde: [36]

• er wurde auf Basis eines Arbeitsprogrammes entwickelt, das mit der EU-Kommission abgestimmt wurde, auf Grundlagen einer ausreichenden öffentlichen Finanzierung, welche die Unabhängigkeit der EFRAG sicherstellt, sowie im Rahmen eines ordnungsgemäßen due diligence process;

• er wird von einer Kosten-Nutzen-Analyse begleitet, der auch die Folgen des technical advice auf Nachhaltigkeitsthemen umfasst;

• er wird von einer Erläuterung begleitet, wie die von der CSRD in Art. 29b Abs. 3 angeführten Initiativen und Normen berücksichtigt wurden;

• es ist sichergestellt, dass die Mitglieder der Arbeitsgruppen, welche den technical advice erarbeitet haben, aufgrund ihrer Expertise auf dem Gebiet der Nachhaltigkeitsberichterstattung ausgewählt wurden und nicht aufgrund von Beiträgen zur Finanzierung der EFRAG.

Die hierfür zu erbringenden Nachweise sind von der EFRAG gemeinsam mit ihrem technical advice an die EU-Kommission zu übermitteln. [37]

Die EU-Kommission wird weiterhin verpflichtet, die von ihr übernommenen ESRS mindestens alle drei Jahre einer Evaluation zu unterziehen. Grundlage hierfür soll erneut technical advice der EFRAG sein. Auf Basis der Ergebnisse dieser Evaluation sollen Überarbeitungsbedarfe identifiziert und umgesetzt werden. [38]

Während sich die soeben angeführten Regelungen besonders auf die Position der EFRAG beziehen, wird an anderer Stelle auch die Kompetenz der EU-Kommission geregelt:

• So wird der EU-Kommission nur auf fünf Jahre befristet – ab dem In-Kraft-Treten der CSRD – eingeräumt, delegierte Rechtsakte im genannten Sinne zu übernehmen. Dieser Zeitraum verlängert sich allerdings laufend um weitere fünf Jahre, sofern nicht das EU-Parlament oder der EU-Rat sich ausdrücklich bis drei Monate vor dem Ende eines jeden Fünf-Jahres-Zeitraums dagegen aussprechen. [39]

• Darüber hinaus kann der EU-Kommission die Kompetenz, delegierte Rechtsakte zu übernehmen, auch jederzeit während eines laufenden Fünf-Jahres-Zeitraums durch das EU-Parlament oder den EU-Rat entzogen werden; dieser Entzug wird unmittelbar am Tag nach der Veröffentlichung dieser Entscheidung im Amtsblatt der EU wirksam (ändert aber rückwirkend nichts an bereits getätigten Übernahme-Entscheidungen). [40]

• Schließlich gilt für einen jeden übernommenen delegierten Rechtsakt, dass er nur dann Gültigkeit erlangt, wenn nicht innerhalb einer Zwei-Monats-Frist nach Bekanntgabe des delegierten Rechtsakts durch die EU-Kommission an EU-Parlament und EU-Rat einer der beiden letztgenannten dagegen einen Einspruch erhebt. Auf Betreiben von EU-Parlament oder EU-Rat kann diese Einspruchsfrist um weitere zwei Monate verlängert werden. [41]

Auch im Rahmen des Übernahmeprozesses selbst wird der Spielraum der EU-Kommission eingeengt. Sie wird angehalten, sich mit folgenden Stellen abzustimmen, ehe sie einen delegierten Rechtsakt übernehmen darf:

• Verpflichtend konsultiert werden muss die Member State Expert Group on Sustainable Finance gemeinsam mit dem Accounting Regulatory Committee. [42]

• Ebenso ist jeweils eine Stellungnahme von der European Securities and Markets Authority (ESMA), der European Banking Authority (EBA) und der European Insurance and Occupational Pensions Authority (EIOPA) einzuholen. Diese haben ihre Stellungnahme binnen zweier Monate nach Eingang der Anfrage abzugeben. [43]

• Schließlich wird gefordert, dass auch die European Environment Agency (EEA), the European Union Agency for Fundamental Rights (EUAFR), die European Central Bank (ECB), das Committee of European Auditing Oversight Bodies (CEAOB) und die Platform on Sustainable Finance (PSF) um Stellungnahmen anzufragen sind. Diesen steht es frei, ob sie auf diese Anfrage antworten möchten; so sie dies tun, haben sie ebenso innerhalb von zwei Monaten ihre jeweilige Stellungnahme abzugeben. [44]

Darüber hinaus wird die EU-Kommission verpflichtet, mindestens einmal im Jahr das EU-Parlament sowie die Member State Expert Group on Sustainable Finance gemeinsam mit dem Accounting Regulatory Committee zu konsultieren. Gegenstand dieser Konsultation ist das Arbeitsproramm der EFRAG im Hinblick auf die Entwicklung von ESRS. [45] Die Zielsetzung hinter dieser Abstimmung wird in den ErwGr. zur CSRD besonders deutlich zum Ausdruck gebracht: „In order to foster democratic control, scrutiny and transparency [...]“. [46]

III. Kritische Würdigung

1. Ein neuer endorsement-Prozess

Die Regelungen zur Einführung der ESRS in das europäische Bilanzrecht stellen mit Sicherheit einen jener Teile der Endfassung der CSRD dar, die gegenüber der Fassung des Kommissionsvorschlags vom April 2021 die weitreichendsten Überarbeitungen erfahren haben. Das unterstreicht zunächst, wie ernst die geäußerte Kritik an diesem Reformvorhaben genommen wurde – und wie kontrovers die Diskussionen hierzu wohl auch auf politischer Ebene gewesen sind.

Ein wichtiger Kritikpunkt, der im Rahmen der Endarbeiten an der CSRD geäußert wurde, betraf die Delegation weitreichender Verantwortlichkeiten an die EFRAG, die sich jedoch als nicht-öffentliche Institution einer demokratischen Legitimation entzieht. Hinzu kommt, dass ein Großteil der Arbeiten an den ersten Standards zu einer Zeit geleistet wurde, als die EFRAG selbst noch am Aufbau der erforderlichen Ressourcen und Strukturen war, um ihre Rolle in der Entwicklung europäischer Standards für die Nachhaltigkeitsberichterstattung vollumfänglich erfüllen zu können. Dies wurde v. a. durch die Anforderungen, welche die EU-Kommission an die geleisteten Arbeiten zu stellen hat, adressiert, die gegenüber der Fassung des Kommissionsvorschlags ausgebaut wurden. Insbesondere das Kriterium der öffentlichen Finanzierung stellt hier eine wichtige Ergänzung dar, die als bedeutsames Mittel zur Sicherung der Unabhängigkeit der Facharbeiten des EFRAG gesehen wird.

Darüber hinaus wird in der CSRD betont, dass seitens der EFRAG nur technical advice an die EU-Kommission übermittelt wird. Es wird weitgehend vermieden, die EFRAG als „Standardsetzer“ o. Ä. zu bezeichnen. Als Neuerung der Endfassung wurde die Frist erstreckt, die der EU-Kommission zusteht, um letztlich die finalen Standards als delegierte Rechtsakte zu übernehmen. Damit soll das endorsement-Verfahren auf EU-Ebene offensichtlich gestärkt werden, um damit Kritik an der EFRAG im europäischen Standardsetzungsprozess weiter zu adressieren. Freilich kann dies nicht über die unverändert zentrale faktische Bedeutung der EFRAG hinwegtäuschen: Die zukünftigen Standards werden unter intensivem Ressourceneinsatz durch das EFRAG Sustainability Reporting Board entwickelt und es erscheint unrealistisch, hier von allzu weitgehenden Änderungen auszugehen, die im Anschluss noch durch die EU-Kommission vorgenommen werden können.

Gegenüber der Fassung des Kommissionsvorschlags ist aber auch die Machtposition der EU-Kommission eine eingeschränkte. V. a. wurden die Konsultationspflichten im Rahmen des due-diligence-Prozesses ausgeweitet. Wie mit den Ergebnissen dieser Rückmeldungen umzugehen ist beziehungsweise welche Bedeutung den eingeholten Stellungnahmen für die endgültige Übernahme der ESRS zukommt, das bleibt in der Endfassung der CSRD vage. Und wie sich im Lichte der teils konträren Auffassungen von EU-Kommission und EU-Parlament, die sich im Trilog-Verfahren deutlich zeigten, [47] die laufende Konsultations- und Rechenschaftspflicht von Ersterer gegenüber Zweiterem in der praktischen Umsetzung gestalten wird, wirft ebenso Fragen auf. So bleibt als mutmaßlich bedeutsamste Beschränkung der Kompetenzen der EU-Kommission die in der Endfassung der CSRD weiter ausgebaute Möglichkeit des mehr oder weniger weitgehenden Entzugs des eingeräumten Rechts, delegierte Rechtsakte zu übernehmen; es scheint jedoch so, als wäre dies wohl nur als ultima ratio zu sehen – die mit einem beträchtlichen Gesichtsverlust für die EU-Kommission verbunden wäre. Und wie dann die Standardsetzung in der EU auf dem Gebiet der Nachhaltigkeitsberichterstattung aussehen würde, d. h. welche Alternativen in diesem auf Jahre noch herausfordernden und dynamischen Feld offen stünden, ist unklar.

Insofern lässt sich feststellen, dass im europäischen Bilanzrecht nunmehr ein weiterer endorsement-Prozess etabliert ist, der sogar noch aufwändiger gestaltet ist als im Falle des bereits seit langer Zeit etablierten endorsement für die Standards der IFRS. [48] Allerdings scheint hier dem hohen Aufwand, der gemacht wird, nur wenig an Substanz gegenüberzustehen, wenn es um das eigentlich entscheidende Kriterium geht – nämlich um die inhaltliche Ausgestaltung der ESRS, wie sie im Anschluss unionsweit Gültigkeit erlangen. Und damit werden wichtige Kritikpunkte, die bereits im Rahmen des Konsultationsprozesses eingebracht wurden, weiterhin ihre Gültigkeit zu behalten. Die jüngsten, in vielen Aspekten ablehnenden Rückmeldungen zu den Standardentwürfen der EFRAG vom April 2022 verleihen diesem Befund nur weiteres Gewicht.

2. Auf dem Weg zum „Baukastenansatz“?

Eine Forderung, die in den vergangenen Jahren immer nachdrücklicher an die politischen Entscheidungsträger gerichtet wurde, war jene der Konsistenz zwischen den Standardisierungsprojekten in der EU und auf globaler Ebene durch das ISSB. [49]

Tatsächlich wurde dem ISSB in der Endfassung ein größerer Stellenwert eingeräumt – indem es nunmehr erstmals (zumindest) in den ErwGr. ausdrücklich erwähnt wird. Dort heißt es im Rahmen der Erläuterungen zur Anforderung an die EFRAG, internationale Standards und Rahmenwerke zu berücksichtigen: „European standards should contribute to the process of convergence of sustainability reporting standards at global level, by supporting the work of the International Sustainability Standards Board (ISSB). European standards should reduce the risk of inconsistent reporting requirements on undertakings that operate globally by integrating the content of global baseline standards to be developed by the ISSB, to the extent that the content of the ISSB baseline standards is consistent with the EU's legal framework and the objectives of the European Green Deal.“ [50] Diese – prima facie versöhnlich klingende – Ausführung ist folglich auch im Kontext der regelmäßigen Evaluierung der ESRS zu beachten, wofür gleichermaßen auf internationale Entwicklungen einzugehen ist, die Anlass für einen Überarbeitungsbedarf darstellen können.

Dass sich an der Sichtweise der EU-Kommission, selbst besonders anspruchsvolle Standards entwickeln zu wollen und hier abweichenden Zugängen mit größten Vorbehalten gegenüberzustehen, nichts geändert hat, kommt allerdings an einer anderen Stelle in den ErwGr. – die ebenso neu in die Endfassung der CSRD gefügt wurde – zum Ausdruck: „The adoption of sustainability reporting standards by means of Delegated Regulations will ensure harmonised sustainability reporting across the Union. [...] When defining such standards, it is essential to give due consideration and to the greatest extent possible to the main sustainability reporting standards used worldwide, while not lowering the ambition of this Directive and its Delegated acts.“ [51] Diese Formulierung des „to the greatest extent possible“ im Hinblick auf die Berücksichtigung von bereits existierenden oder in Entwicklung inbegriffenen Standards ist eine weitere Neuerung, die auch im Richtlinientext verankert wurde; die „ambition“ der EU-Kommission ist jedoch offensichtlich die Grenze dieses Zugeständnisses. Es liegt der Schluss nahe, dies auf die zuvor zitierte Passage zu den ISSB-Standards zu beziehen und diese nunmehr im Text der CSRD selbst somit mit dem Vorwurf (zu) geringer Ambitionen konfrontiert zu sehen.

Was dies konkret bedeutet, das zeigt sich an den Bestimmungen zur Anerkennung der Äquivalenz von Standards, die Unternehmen aus Drittstaaten anwenden. Im Hinblick auf die weite Ausdehnung der Berichtspflichten gem. CSRD, die sich häufig auch kaum durchsetzen lassen, wäre gerade an diesem Punkt ein Zugeständnis an die in Entwicklung inbegriffenen Standards des ISSB naheliegend gewesen. Die in der Endfassung der CSRD neu ausgeführten Kriterien für die Äquivalenzprüfung sind zwar sehr vage gehalten und erlauben damit grundsätzlich eine weitgefasste Subsumption; als eines der relevanten Kriterien ist jedoch der Grundsatz der doppelten Wesentlichkeit angeführt, welcher der vorgelegten Berichterstattung zugrunde liegen muss. Und genau dieser Punkt trennt die Standards des ISSB von den ESRS auf eine so deutliche Weise, [52] dass die relevante Stelle der CSRD nur als Ausschluss der Akzeptanz der ISSB-Standards als gleichwertige Standards verstanden werden kann. Wiewohl dann v. a. die Standards der GRI als wichtigste verbleibende Option gesehen werden können.

Die Idee des „Baukastenansatzes“ [53] wird damit allerdings per se nicht abgelehnt. Vielmehr spricht die Referenz auf das die global baseline [54] der ISSB-Standards dafür, dass zumindest die Perspektive näher gerückt ist, durch Überleitungsinstrumente, Vereinheitlichungen von Terminologien etc. eine verbesserte Kombinierbarkeit zwischen den ISSB-Standards und den ESRS zu erzielen. Weitergehende Hoffnungen seitens der Anwenderpraxis scheinen sich demgegenüber mit Vorlage der Endfassung der CSRD endgültig zerschlagen zu haben.

Zusammenfassung

• Mit der Endfassung der CSRD liegen auch die endgültigen Rahmenbedingungen für die Einführung der ESRS in das europäische Bilanzrecht vor. Diese Rahmenbedingungen unterscheiden sich teils gravierend von den Inhalten des Kommissionsvorschlags vom April 2021.

• Die CSRD enthält Vorgaben zur Ausgestaltung der ESRS, die sich an die EFRAG richten und v. a. eine gebotene Konsistenz mit dem weiteren Normenrahmen in der EU in puncto Nachhaltigkeit einfordern.

• Ebenso finden sich konkrete Vorgaben zur Entwicklung dieser ESRS durch die EFRAG. Darüber hinaus wird der endorsement-Prozess auf EU-Ebene auf eine aufwändige Weise geregelt.

• In vielen Aspekten der neuen Vorgaben wurde versucht, der zuletzt geäußerten Kritik and der ESRS-Einführung Rechnung zu tragen. Dennoch verbleiben grundlegende Defizite, im Besonderen aus der Perspektive der demokratischen Legitimität. Und es stellt sich die Frage, wieviel Substanz den Vorgaben zum endorsement-Prozess in seiner praktischen Umsetzung wirklich zukommen wird.

• Darüber hinaus lässt der EU-Normengeber (einmal mehr) erkennen, den Standards des ISSB mit Vorbehalten gegenüberzustehen. Allerdings scheint zumindest die Idee des „Baukastenansatzes“ ihrer Realisierbarkeit wieder ein Stück näher gerückt zu sein.

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Fundstelle(n):
PiR 11/2022 Seite 300
NWB EAAAJ-25168